消费导刊

“营改增”背景下中央与地方的财税关系研究
——基于广东省数据
 
祝兰芳¹    金婷婷²
1.2.五邑大学经济管理学院
 
摘  要：从长期看，“营改增”有利于经济结构调整，形成税源扩大预期，最终对地方财政收入的提高产生积极影响。但是“营改增”政策作为一项重要的结构性减税措施，短期内对地方财政收入的增长势必产生较大压力。该文基于广东省数据，分析目前地方财政收入体系存在税收收入占比下降、过度依赖房地产等加剧地方财政收入结构不合理性的问题。因此，迫切需要以“营改增”为契机，完善中央与地方的财税分配机制。
关键词：“营改增”  营业税  增值税  中央与地方  财税关系
 
作者简介：祝兰芳（1982—），女，江西九江人，五邑大学管理学院教师，讲师，注册会计师（非执业）、注册税务师、资产评估师，研究方向：税务管理、价值评估；金婷婷（1982—），女，广东江门人，五邑大学管理学院教师，讲师研究方向：管理会计、内部审计。
基金支持项目：江门市哲学社会科学资助项目“营改增对地方财政收入的影响研究”（项目编号：JM2014B02）；广东省财政厅项目“营改增背景下中央与地方的财税关系研究”（编号：2015A86）。
 
一、引言
随着经济的发展，不同行业、企业间的依赖关系日益密切，我国长期以来施行的增值税和营业税分立、并存机制存在的缺陷和问题也日益突出，许多行业面临增值税抵扣链条断裂、重复征税、税负不合理等问题。因此，为了促进第二、三产业良性互动、相互促进，推动经济协调快速发展，为了实现增值税“环环征收，层层抵扣”科学设计，为了税负公平合理，我国展开了一场“营改增”的税制改革。
“营改增”政策作为一项重要的结构性减税措施，主要的意义在于通过促进税制结构优化和减轻企业税负来促进经济结构调整。不仅使改革行业税负总体下降，原增值税企业的税负也会因为增值税抵范围的扩大而全面下降。然而，对企业减税就意味着对财政减收，短期内，“营改增”政策对国家财政收入势必产生较大压力。2016年5月1日起，房地产、建筑业、金融业、生活服务业四类行业全面施行“营改增”后，长期占据地方财政收入第一大税种的营业税消失。虽然全面“营改增”后，国务院及时出台了调整中央与地方增值税分享比例为50：50的过渡期政策，但是“营改增”的结构性减税政策对总体财政收入增长带来的挑战仍是不争的事实。在不改变财政收入分配机制及地方整体税基无重大突破的前提下，短期内营改增在将在一定程度上削弱地方政府的财政收入支配权。因此，“营改增”后完善中央与地方财政分配机制是这项改革必须解决的问题。
由于各级地方政府的财政税收收入来源及构成要素比例等具有较强的相似性。因此，本文以广东省的财政数据为例，分析广东省地方财政收入的结构情况及其可能存在的问题，进而分析营改增背景下完善中央与地方财税分配机制的思路。
 
二、目前地方财政收入体系可能存在的问题
本文所指地方财政收入是指由地方政府完成的一般公共预算收入，包括税收收入、国有资本经营收入、行政事业性收费收入、罚没收入、专项收入等项目。广东省地方财政收入在2008年是3310.32亿元，近八年来广东地方财政收入持续保持快速增长的趋势。在当前复杂的国内外形势下，2015年广东省地方财政收入达到9364.76亿元，可比增速为达12%，八年间累计增速达283%。与其他省份相比，呈现总量大、增速快的特点。然而，同全国许多其他地区类似，近年来广东地方财政收入体系也存在一些问题。
（一）税收收入占比逐年降低
财政收入中税收收入是其最主要的来源，也是衡量财政收入的质量、稳定性、可持续性的重要指标。而非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和其他收入。一般而言，在相对规范的财政收入体系中,非税收入不应成为财政收入的重要来源，普遍认为税收收入占财政收入的比重应达到90%以上是较为合理的。而事实上，广东省地方财政收入中税收收入的占比由2008年的86.5%持续下降至2015年的78.8%，也即广东省非税收入占比逐渐上升，这对广东地方财政收入的质量存在一定程度的影响，特别是广东省部分地区出现非税收入占比过高、远超警戒线的形势不利于财政收入的可持续增长。据统计，肇庆、云浮、阳江、湛江、茂名5个市非税收入占比高于40%。
（二）地方财政收入过多依赖流转税、特别是房地产交易环节税
我国地方财政税收收入依然主要依赖流转税，其中营业税和增值税对广东省地方财政税收收入的贡献保持在45%以上。营业税改征增值税后，这一趋势短期内也将难以发生重大变化。并且由于“营改增”带来的地方财政减收，为完成预算收入目标，地方财政可能采取加紧对土地、房地产税收及非税收入的利用。
近年来广东省的房地产业崛起迅猛，对拉动广东省GDP增长起到了重要作用，同时也对广东省地方财政收入的增长起到了关键作用。因为贡献地方财政收入的税收收入和非税收入两个部分均与房地产有较大关系。其中，非税收入主要依赖政府卖地收入，直接与房地产相关；地方税税收收入中房产税、契税、耕地占用税、土地增值税、土地使用税这七个税种与房地产直接相关。此外，印花税、城市维护建设税及、营业税、所得税等也都在较大比例上与房地产间接或直接相关。以2015年为例，广义房地产相关税收占地方总税收收入的比重约为30.9%。因此，地方财政过度依赖于房地产，加剧了财政收入结构不合理的现象。
（三）地方独享税种所占比例低、税基流动性强
从广东省2015年地方财政税收的构成情况来看，地方税收的来源当中，除了中央与地方共享税种增值税和企业所得税所占比重较大外，营业税成为地方税收收入的最大来源税种，随着今年营改增推进，营业税改征增值税，完全转换为共享税种，虽然过渡期政策提高了地方的分享比例，中央与地方按照50：50的比例分享增值税。但是地方却失去了独享主体税种，因为去除营业税后，其他地方独享税种所占比重都比较少，合起来占比约27%，还不到30%。并且可能会造成随主体税种附征的税收难以控管的局面，也会造成地方对共享税的依赖性提高，地方财政收力的独立性降低。
事实上，地方税收在地方财政收入中扮演着重要的角色，是支持地方财政的重要保障，地方税收的重要角色决定了它的税基应该具有稳定性，税基的稳定是地方税收稳定的首要条件，但是，我国地方税的税基却有一个致命的缺点，那就是流动性强。导致地方税收收入具有不稳定性，因为其主要来源于增值税、营业税、企业所得税和个人所得税，而它们的税基恰恰就是流动性很强的资本、商品、劳动力。所以，地方政府总是要想办法招商引资，以稳定地方财政收入，如此导致地方政府之间进行过度竞争，经济稍微落后的地方，政府为了开拓财源可能出现征收“过头税”现象，或从非税收入上做文章，甚至不惜代价，引进高耗能和高污染的产业，为城市发展留下了后患。因此，营改增背景下构建新的税收体系势在必行。
 
三、“营改增”背景下完善中央与地方财税分配机制的思路
对中央与地方财税分配机制进行完善，除了要有相关的政策之外，还要出台更加健全的法律法规。分析我国宪法的相关内容可以发现，其中对中央和地方政府的组织形式有着非常清楚的表述，而且也清晰明了的介绍了这些政府的职权范围，但是对中央与地方政府的专有事权以及共有事权没有进行详细的规定，这就很容易造成我国的中央与地方政府之间事权界限不明确，从而出现两者的支出责任不清晰的问题。因此法律应该明确中央与地方政府在利益上一方面是一致的，但是另外一方面却是各自有各自的诉求，基于这一点，需要在保证中央与地方利益分配均衡的基础上，为完善中央与地方财税关系创造一个优良的环境^[1]。
（一）匹配地方政府的财权与事权，充分发挥地方政府的主观能动性
分税制实行以来，原本中央和地方在税额分配上的矛盾得到解决，分配关系得到调整，但是，这次的改革存在一个缺陷，就是地方各级政府之间的税收收入分配关系没有理顺，分税制实施的20多年以来，省级以下的地方政府层级过多，分税制难以落实，最主要的是财权无法落实，但是事权却不断下移，加剧了地方政府事权与财权的不匹配情况。
建立财权与事权相匹配的财税体制，首先必须明确中央与地方政府间事权的划分和明确各级政府事权的落实责任。事权在中央以及地方各级政府之间进行了细分，明确了各级政府应该承担的事权，那么各级政府就应该就其承担的事权落实责任^[2]。而在“营改增”背景下，划分财权的重点就是税收改革之后的收入应该怎样划分，尤其是增值税的配置比例问题。目前营改增政策过渡期政策将增值税地方分享比例调整为50%，这一过渡方案是基于保持中央与地方现有财力格局不变的原则制定的。过渡方案的实施使营改增政策对地方财政收入的影响与对中央财政收入的影响相近。一般而言，地方政府行政效率的提高，是建立在事权与财权相匹配的情况下的。因此，我国应以“营改增”为契机，在中央与地方之间建立财权与事权相匹配的科学的财税关系。
（二）合理调整中央和地方的税权
我国是一个中央集权的国家，与西方发达国家相比，我国的市场化水平相对较低，按照我国目前经济发展的实际情况，应该采用“适度分权”的模式，中央应该处于主导地位，拥有主要的税收立法权。但是，也不能忽略地方的权利，应该要适度放权，只有这样，才能更好地调动地方的积极性。
 中央和地方政府税权合理配置的原则是：对我国宏观经济影响大的税种，应该由中央征管，立法权也由中央控制，这样就有利于中央的宏观调控；对于一些区域性影响较大的税种立法权仍然归中央，但是中央可以适度放权，地方可以根据自己的实际情况制定一些具体的规定；此外，对于地域特征明显的税种，例如资源税，每个地域的情况都是不一样的，对于这一类税种，可以考虑采取将税收的立法权交给省级、中央只需要核准的政策，以便充分调动地方政府的能动性。
 （三）确立现代税收管理体制，实现税收管理机构的扁平化、实体化、专业化
按照分税制的原理，地方政府应该划分为两级，这样的划分结构会使税源相对稳定，大大降低征管难度，但是，我国目前的实际情况是，地方政府划分为四级，我们可以借鉴国际经验，我国可以尝试把市和县两级政府合并，同时，将乡的一级政府划归为市或县政府的派出机构，这样，我国的地方政府就可以划分为两级，这样就有利于税源的控管了，也可以节省征管成本。
长期以来，我国税收收入体系都存在一些不合理之处，改革难以落实，尤其是地方税税源比较隐蔽、分散，加大了征管的难度，重构中央与地方的财税关系首先就注重加强税收征管水平，建立现代税收管理体制。现代税收管理体制应具备税收管理机构设置体现扁平化和实体化、税收管理职责分工体现专业化、税收管理要素资源配置体现集约化、税收管理体系与外部环境契合度高等特征。
要确立现代税收管理体制必须选择合适的路径，根据目前我国的客观环境，应该在充分考虑地区发展水平不均衡，数据情报、信息化等支持保障体系不完善的前提下，根据各方面的条件把控推进节奏，最大限度的调动各方资源力量、降低改革阵痛、凝聚改革共识，使现代税收管理体制的推进工作逐步置换成功。在机构设置上逐步减少行政管理层级，逐步增加实体化动作机构；在职责确定上，面向所有纳税人的、无差别的事前管理职责逐步减少，基于风险分析监控的事中、事后差别化管理职责逐步增加。从而通过机构设置的转变、风险管理为导向的税收管理职责的配置，积极创造条件、有条不紊的推进税收管理体制现代化，最终实现税收管理机构的扁平化、实体化、专业化。
（四）重构以所得税与财产税为主体的地方税收收入体系
“营改增”后，地方税体系缺乏主体税种，为了继续调动地方政府的主观能动性、促进中央与地方协调发展，迫切迫切需要构建新时期的地方税收收入体系。结合国际经验与我国国情，本文认为可以建立以所得税与财产税为主体的地方税税收体系。
关于地方主体税种的构建，目前普遍认为应该符合三原则，即税基以及税源非常的稳定，不能轻易的改变；必须从受益原则的角度出发进行征收管理；税源要具有一定的地域性，这样地方政府的征收效率才会相对更高^[3]。如此，首先需要完善所得税制度，特别是要加强对个人所得税的改革力度，以更加公平的综合所得税制代替目前的分类所得税制。而财产税最大的一个特点就是税基范围广，而且来源非常的稳固，不容易产生波动，所以可以成为地方重要的财政收入之一。就房产税而言，应该根据在上海、重庆这两个试点地区内获得的经验对征税范围、计税依据以及税率幅度进行完善：对于征税范围而言，城市和农村都应该涉及到其中^[4]；对于计税依据而言，应该不再使用交易价格，而应该使用评估价格；对于税率幅度而言，需要让中央根据情况来确认，设定一个可以上下浮动的范围，而地方需要按照当地的实际状况在这个范围内来确认税率大小。此外，还应重视资源税、城市维护建设税的改革与完善，将其纳入地方重要的辅助税种体系之中。
 
参考文献：
[1]王亚杰.“营改增”中央与地方税权关系调整法律问题研究[D].首都经济贸易大学硕士论文.2015：125-132；
[2]Tibeout, C. A Pure Thoery of Clubs[J]. American Economic Review. 1956 (64)：55-55；
[3]Owens-Norregaard. Collaborative Govermance and Adaptive Management[J].Environmental Science and Policy.2001(5)：41-42；
[4]常彬斌,崔志坤,王振宇.“营改增”背景下构建地方税体系研究[J].经济纵横.2014(1)：87-91