消费导刊

赵晶  上海交通大学国际与公共事务学院
 
摘  要：中国社会管理模式正面临有效合作治理机制缺失的困境。转型时期中国的社会管理模式，应该在自治和控制之间寻找平衡，从而寻求政府与非营利组织之间有效的合作模式。本文以上海非营利组织“弄管会”为例，探讨非营利组织如何与政府有效合作参与社区治理，形成社区民主共治管理的新模式。
关键词：民间非营利组织  社区共治管理  弄管会
 
作者简介：赵晶（1988-），女，汉族，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生2班。
 
从广泛的意义上讲，非政府组织与政府两者之间的关系类型大致可以归属于两类：“统治型”和“治理型”，而“治理型”的关系模式已经成为现代社会各个国家的主流模式。在这种模式下，政府定位于管理者的角色，而非统治者的角色，由此民间非营利组织得到了比较宽松的发展空间。管理学者彼得•德鲁克指出，政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长做社会或社区工作。在现代政体下，政府与民间非营利组织处于一个相互合作的空间，即“伙伴关系”：政府的诸多公共事务需要非政府组织的参与以提供公共服务，而不少非营利组织的财源也必须依靠政府经费的资助。中国社会管理模式上的核心困境，正在于有效合作治理机制的缺失。总体上来说，我国政府和非营利组织之间仍然难以形成有效的合作机制。因此，转型时期中国的社会管理模式，应该在自治和控制之间寻找平衡，从而寻求有效的合作模式，发挥非营利组织的力量，解决社会管理中政府不能做、也不擅长做的事。本文以“弄管会”的实践探索为例，探讨非营利组织与政府有效合作参与社区治理的模式。
 
一、弄堂社区管理的困境
弄堂是上海独具特色的民居形式，它是近代上海城市建筑最重要的特色之一，也造就了上海独特的地方文化。然而，弄堂社区的管理长期以来一直陷入困境。
1.硬件设施落后。一些弄堂看上去外表光鲜，里面却是72家房客；弄堂住宅的建筑结构使居民基本生活设施改善缺乏硬件条件，不少居民还在过着“倒马桶”的生活；加上路面破损、路灯缺损、暴雨积水等问题，可以说每条弄堂都有一本难念的经。
2.管理模式难统一。弄堂的三个特点造成管理模式难以统一，一是出口众多，不易管理；二是个体差异很大，无法使用同一种方式管理；三是四通八达，关起来影响居民通行，打开又不能控制出入人流，容易造成治安隐患。如何在兼顾安全的同时也给居民带来方便，是弄堂管理的一个难点。
3.物业管理难一体化。老弄堂的房屋普遍存在多头物业、多种产权房并存的情况，不仅有公房、售后房，还有商品房和单位用房，也有一些老私房，管理涉及多家部门，物业公司的一体化管理往往陷入功能缺失和效率低下的泥潭。
4.日常管理开支难维系。以上三点使弄堂管理短期内难见成效，以至于居民不愿意支付物业管理费用。而物业公司面对成本高、收入少的情况，不得不削减开支、降低成本，而这又使得弄堂管理更加不善，恶性循环。
 
二、民间非营利组织弄管会的发展及作用
针对硬件设施改造的困境，政府运作具有得天独厚的优势。如徐汇区湖南街道借迎世博的契机，从2007年起开展了以“环境舒适化、设施便民化、管理自治化”为目标的老弄堂综合改造，改造后弄堂的硬件设施得以显著改善。但治安、卫生等的长期管理，如果由政府包揽直接操作，容易造成成本高、效率低下、针对性弱等问题，效果必然不佳。因此，弄堂管理仍然亟需探索新的治理模式。在这一背景下，弄管会这一新生事物应运而生。
弄管会最初起源于社区居民的自发探索。针对弄堂长期存在的治安隐患、环境脏乱等情况，一些热心公益的居民自发组织起来，对弄堂进行维护和管理。在此基础上，由街道牵头，成立弄管会，让居民推选热心公益事业的代表当自己弄堂的管理人。通过这一平台，把居民改善社区状况的意愿和参与治理的动力调动起来，探索居民自治。
作为政府引导成立的群众自治志愿者组织，每个弄管会一般有5-6个成员组成，设1名主任。成员一般由居民提名或居委会推荐，经张榜公示，得到弄堂内60%的居民认可，最后由居民区党组织批准。弄管会的主要功能是组织弄堂内的居民、单位，协助物业、居委，共同开展弄堂治安管理，其主要作用包括：
1.改善弄堂环境。配合相关部门参与到弄堂房屋修缮工程中，改造居民生活设施，使弄堂环境面貌得到较大改观。如在老弄堂综合改造中，弄管会发挥上传下达的沟通、协调功能，集中反映居民意愿，根据各条弄堂的不同特点，规范设置公共晾衣架、公共车棚、安装不同类别的铁门等，还为处于地势低的人家设立水闸，缓解下雨进水问题， 既满足了居民需求，又改善了弄堂环境。
2.提高物业管理水平。通过妥善协调解决停车、保洁、保安等居民关心的问题，使弄堂的管理更加有序。如常熟路163弄借改造之机将部分卫生死角区域几年积淀下来的垃圾清洁干净，之后还聘请了专门的卫生保洁队员，定期维护环境卫生。
3.提高居民安全感。通过协调在弄堂口设置门卫室、在弄内安装路灯和监控设施、组织志愿者在弄堂内加强值守等，使社区内各类案件发生数明显下降。如最早实施弄管会的武康路280弄，由弄管会成员实施24小时的全天候管理，引导车辆停放、巡逻检查治安情况、招聘保安、组建门卫队伍等，使弄内道路畅通、车辆停放有序，流动摊贩得到有效控制。
在社区自治工作中，弄管会及其志愿者队伍普遍得到了社区居民的信任和支持，因此弄管会的功能也逐步延展，成了反映弄堂居民意见和诉求，联系居民与居委、街道的重要纽带。经过8年的发展，现在湖南街道共有74个弄管会，覆盖了全部214条弄堂，成员总数380人，志愿者2000余人，已占社区总人数约10%。
随着弄管会不断发展壮大，一些缺陷也逐渐暴露出来：如遇到涉及多个弄堂的问题，各弄管会之间协调机制不畅；有一些问题超出了弄管会的处理权限，难以解决。因此，需要有一个能够整合弄管会及居民志愿者的平台，那就是协会。
通常意义上，协会往往能够发挥四方面作用：一是桥梁纽带的作用，起到政府和协会成员之间的联络和沟通的桥梁作用；二是监督管理的作用，制定章程规范协会成员的行为、职业道德，并实施监督和管理；三是技术认定的作用，制定行业标准、规范，对协会成员的技术进行认定；四是调解裁决的作用，对协会成员之间的争议进行协调和裁决。因此，成立协会对于解决弄管会面临的现实问题非常具有针对性。
2008年“湖南街道弄堂管理协会”正式成立，并正式登记注册。协会由全体弄管会成员投票选举产生，13名成员中包括物业、房管办、派出所、街道市政科、民政科、综治办相关人员，以及6名居民区弄管会成员，弄管协会扮演起了弄堂管理组织者、指导者和协调者的角色，搭建起了社区共治的大平台。作为社会管理创新的新生事物，弄管会和弄管协会有效的解决了“社会协同和公众参与”的难题，切实将志愿者队伍管理制度化，并建设了长效工作机制。
 
三、弄管会创新社会管理的意义
弄管会的发展和实践走出了一条老城区综合治理改造与社区居民志愿自治相结合的创新之路。而弄管会的制度化建设则使得产生于本街道的自治机制具有一定的代表性和可推广性。如今老弄堂的安全性有了明显的改观，弄堂的环境卫生焕然一新，重新恢复了过去的人文气息。在居委会之外，又多了一个与老百姓更贴近的听取居民意见，反映居民诉求的平台或载体。弄管会和弄管协会的成立增加了一个新的联系通道和沟通平台，由“居民—弄管会—弄管协会—街道”构成的社区民主共治管理模式也逐步形成。
作为新生的事物，弄管会的治理模式也存在一些问题，如：如何动员更多的居民参与；如何更好的处理弄管会、居委会和物业的关系；如何推动弄管会的自主发展等，仍需要在今后的工作中继续探索实践。
 
参考文献：
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[2]常宗虎.中国政府社会管理的基本理念[J].中国民政,2003(3)
[3]付友兰.非营利组织的公共责任及其实现机制探析[J].安徽理工大学学报（社会科学版），2005(3)